环境治理(Environmental Governance)

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环境治理(Environmental Governance)的关键:国际合作

环境治理的新契机
冷战结束后国际社会的互动进入一个崭新的局面。过去冷战时期被忽略打压或无法开展的问题逐渐浮上枱面。冷战后,「治理」(governance)的概念越来越凸显,也被学者和媒体密集引用,因为过去单一政府(government)的功能和角色已经无法应付跨越国界的问题。而「治理」的参与者除了政府,还包括民间组织,企业,科技专家社群等。环境问题就是典型超越国界的问题。因为过去长期忽略而对生态环境的损害,进入世纪之交时已经非常迫切。世界各国展开的各种层级的合作行动,逐渐拓广环境治理的领域。

回顾进入21世纪以来的几个重要的里程碑,首先就是在2000 年联合国千年高峰会议(The Millennium Summit)时通过的《联合国千年宣言》(Millennium Declaration)中,世界各国领导人承诺让各国人民不会面临 「所居住的地球因遭到人类活动的破坏而无法补救以及自然资源无法满足人类需要而产生的威胁」。高峰会议中也确定了需要按时完成的大小目标——联合国千年发展目标(The Millennium Development Goals, 简称 MDGs),以增进人类福祉。

千年发展目标中已经提出的可持续发展(或译为永续发展)(sustainable development)继续受到重视,2002年时更以此为主题在南非约翰尼斯堡举行了可持续发展世界高峰会议(Johannesburg World Summit on Sustainable Development,WSSD)。 一共有来自191 个国家和政府的代表在内的21 000 多人参加了这次会议。当时联合国秘书长安南(Kofi Annan)提出了供讨论的五个优先领域:包括卫生在内的水、能源、健康、农业和生物多样性。这五个优先领域的英文缩写为WEHAB。这次会议也发表了《约翰尼斯堡可持续发展宣言》(Johannesburg Declaration on Sustainable Development)和54 页的执行计画(Plan of Implementation)。在执行计画里世界各国领导人承诺「加快实现有具体时间限制的社会、经济和环境目标」。这次高峰会议的历史意义在于对水资源和卫生、消除贫困、能源、可持续生产和消费、化学品和自然资源管理方面达成了新的承诺。

科技社群和环境评估
过去20年中的主要突破,还包括全球各地数以千计专家投入,参与重要的科学评估工作,帮助人们越来越了解环境问题。这些重要的科学评估合作包括联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC)、千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment)和全球环境展望(Global Environment Outlook)等。其中IPCC近年来获得国际媒体高度的注意。由于环境变迁牵涉的因素非常複杂,专家之间很难达到共识,所以1988年成立的IPCC希望能够在客观、公开和透明的基础上对全球气候变化涉及的科技和社会经济面向的资讯进行评估。2007 年,IPCC 公布了第四份评估报告。当年IPCC也因为人类活动所造成的气候变迁的研究,与前美国副总统高尔(Al Gore)共同获得诺贝尔和平奖。

多边环境协议 (multilateral environmental agreements, 简称MEAs)
上述这些会议和评估的具体贡献就是国际社会缔结了各种各样的多边环境协议,而且这些国际协议获得有越来越多的国家的批准(ratification),可以成在这些国家内有合法的地位(图1)。在里约地球高峰会议上,150个政府领导人签署了《生物多样性公约》(The Convention on Biological Diversity,CBD)。《生物多样性公约》确定了以下承诺:保护生物多样性、可持续利用生物多样性以及公平分享利益。《卡塔赫纳生物安全议定书》(The Cartagena Protocol on Biosafety)是根据《里约宣言》(Rio Declaration,1992年联合国地球高峰会议中发布)里面的预先防範原则(precautionary principle)的基础上制定的。预先防範原则是国际协商上面引起很大争议的一个原则,影响的範围还包括国际贸易谈判,它的大意可以《里约宣言》第15 条为代表:「遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学的充分确定证据为理由,延迟採取符合成本效益的措施防止环境恶化」。《卡塔赫纳生物安全议定书》针对转基因活体生物(living modified organisms)的处理、转移和使用,旨在促进生物安全性(biosafety)

环境治理(Environmental Governance)

图1:重要多边环境协定的批准情况 (图片来源:《全球环境展望4》p. 9)

过去20 年中最引起广泛关注的国际环境协议是《消耗臭氧层物质维也纳公约蒙特利尔议定书》(Montreal Protocol to the Vienna Conventionon Substances that Deplete the Ozone Layer)和《联合国气候变化框架公约京都议定书》(Kyoto Protocol to the UN Framework Convention on Climate Change)。1989 年生效的《蒙特利尔议定书》到2007 年初时已经发展了191 个缔约方,对于减少或稳定了大气中许多消耗臭氧层物质的浓度,其中包括氯氟烃(chlorofluorocarbon , CFC), 作了关键性的贡献。《蒙特利尔议定书》也被视为是迄今为止最成功的国际协议之一。相对于《蒙特利尔议定书》的成功,《京都议定书》就遇到很大的阻力,排放大国如美国的反对,让温室气体排放问题,一直还没有出现有效的解决方案。

参考资料:
1. 英文维基百科:Environmental governance (http://en.wikipedia.org/wiki/Environmental_governance)
2. 中文维基百科:蒙特娄议定书 (http://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%92%99%E7%89%B9%E5%88%A9%E5%B0%94%E8%AE%AE%E5%AE%9A%E4%B9%A6)
3. United Nations Environment Programme 2007: Global Environment Outlook – environment for development (GEO-4). (中文版:联合国环境规划署2007:《全球环境展望4 ——旨在发展的环境》),第一章。(http://www.unep.org/geo/GEO4/report/GEO-4_Report_Full_CH.pdf)